En España, el agua es un bien universal cuya titularidad urbana pertenece de manera indiscutible a los municipios, aunque la gestión del abastecimiento y el saneamiento se reparte entre actores públicos, mixtos y privados en un sector atomizado que emplea de manera directa a 40.000 personas
Si el agua tiene muchas caras, su gestión no le anda a la zaga. Ya sea en cuencas hidrográficas y embalses, con agua en alta o en baja, en la agricultura o en la industria, el líquido elemento depende de diferentes normativas y actores públicos o privados según su origen o destino. Lo que nunca cambia es su condición de bien esencial, una cualidad innegociable que, por supuesto, también está presente en la gestión del agua urbana, que en términos de valor económico y de número de consumidores es el segmento más relevante del sector del agua. Sin embargo, la existencia de un falso debate sobre la titularidad del agua distorsiona la realidad de este sector y oculta los retos pendientes.
Según un estudio elaborado por la consultora PwC, el sector del agua urbana ha crecido a tasas anuales del 6% desde el año 2000. El principal impulso de esta evolución son las mejoras que se han ido introduciendo en la calidad de los servicios ofrecidos a los ciudadanos, principalmente en saneamiento y depuración: entre 2000 y 2014, el porcentaje de agua depurada ha pasado de menos del 50% a representar más del 80% del agua consumida. Actualmente, del ciclo integral del agua dependen más de 40.000 empleos directos.
Esta mejora de los servicios se ha producido con el apoyo de los municipios y las comunidades autónomas, que son los encargados de definir tanto la regulación como las tarifas pagadas por los usuarios, y son también mayoritariamente los dueños de las infraestructuras del agua, como plantas de potabilización, redes de distribución y alcantarillado y plantas de depuración. Pero, sobre todo, han sido las empresas privadas las que han aportado el capital y el conocimiento tecnológico necesario para hacer realidad estas mejoras y mantener las infraestructuras.
En ese sentido, un informe, elaborado por la Catedra Aquae de Economía del Agua, AEAS y la Universidad Politécnica de Cataluña, calculaba en noviembre de 2019 el el valor de las infraestructuras dedicadas al ciclo urbano del agua en todo el Estado español en 207.492 millones de euros.
Hay que tener en cuenta que el sector privado del agua en España, además de proveer servicios, también es a menudo gestor de las infraestructuras de saneamiento y depuración que permiten realizar el ciclo urbano del agua, ya sea mediante concesiones o a través de participaciones en empresas mixtas entre capital público y privado. De hecho, en España la presencia privada en la gestión del agua urbana es relevante, con una cuota aproximada del 50% entre concesiones y empresas mixtas, según datos de las principales agrupaciones sectoriales, la Asociación Española de Empresas Gestoras de los Servicios de Agua Urbana (AGA) y la Asociación Española de Abastecimientos de Agua y Saneamiento (AEAS). Ambas agrupan a empresas públicas y privadas, representando más del 80% del sector.
Sin embargo, desde la crisis económica de 2008 han ido surgiendo voces, principalmente vinculadas a movimientos ecologistas y partidos de izquierda como Unidas Podemos, que reclaman una “remunicipalización total” de los servicios de agua y que cuestionan cualquier gestión privada. Para asociaciones sectoriales minoritarias como la Asociación Española de Operadores Públicos de Abastecimiento y Saneamiento (AEOPAS), que apenas reúne un 12% de los operadores de agua, o grupos de presión como Red Agua Pública, sin representatividad real en el sector, es “una responsabilidad esencial de las autoridades públicas garantizar el correcto uso de este bien público” y propugnan que la única manera de llevar a cabo una correcta gestión del agua es a través del servicio público directo desde los ayuntamientos.
Un mercado regulado
Cuando se habla de remunicipalización, es importante puntualizar que las voces que reclaman esta figura solo se refieren a la gestión del agua. Es decir que, cuando asociaciones como AEOPAS hablan del agua como “bien público de interés general que no puede considerarse como mercancía sujeta a los intereses comerciales” no están hablando de un futuro que solo se conseguirá a través de la gestión pública directa, sino de la realidad actual en España. Y es que, el suministro de agua en sí, al ser un bien esencial, está fuertemente regulado no sólo por los principios de derecho público y del derecho de aguas, sino porque no existe liberalización en la prestación del servicio, aun cuando se desempeñe por agentes privados.
“Hay una confusión conceptual que no diferencia entre la propiedad del recurso y los modelos de gestión. Cuando en algunos ámbitos políticos se habla de ‘remunicipalización’, a lo que se alude es al modelo de gestión del agua y, en el fondo, lo que plantean es un cambio, con criterios más ideológicos que operativos, para que pase a manos públicas mediante una gestión directa. Sin que nadie discuta que sea un bien de dominio público”, afirmaba en ese sentido en una entrevista en nuestro diario el eminente jurista y experto en Derecho Público Santiago Muñoz Machado.
Realmente, la gestión del agua está sometida a una estricta regulación a tres niveles (estatal, autonómica y local) que, por ejemplo, impide la formación libre de precios mediante tarificaciones concretas. Esto se debe a que, al igual que otros sectores de infraestructuras, su carácter de monopolio natural en muchas fases de la cadena de valor hace necesaria su regulación. Por tanto, al hablar del sector del agua urbana en España es importante hacer hincapié en el hecho de que estamos frente a un mercado regulado, que debe cumplir con los principios de transparencia, protección al consumidor, unidad de mercado, recuperación de costes, libertad de acceso y control en la contratación.
Esto implica, según apunta Manuel Marchena, presidente institucional de la Asociación Española de Empresas de Agua Urbana (AGA), que el tema del control público o privado no es más que un “falso debate” que mueve el foco de los principales retos del sector, como la falta de inversión en infraestructuras o la atomización existente sobre todo en pequeños municipios. “Se trata de una pura línea ideológica de élites que se proclaman defensores de lo público al mismo tiempo que subcontratan y externalizan masivamente”, denuncia.
Esta contradicción aparente se manifiesta al analizar cualquiera de las empresas de agua que presumen de gestión directa y titularidad municipal. Un ejemplo claro es Promedio, el conglomerado público que controla las aguas de la provincia de Badajoz. Aunque su condición supramunicipal ha facilitado la gestión para los pequeños y medianos ayuntamientos de este territorio, su defensa acérrima de la titularidad pública queda en entredicho si se analizan los documentos de transparencia que Promedio pone a disposición del público en su página web.
Efectivamente, a lo largo de los últimos dos años, la mayor parte de la gestión cotidiana del agua urbana se ha subcontratado a empresas privadas mediante externalizaciones operativas de diferente tamaño. Según apuntan fuentes del sector conocedoras de la situación interna de esta corporación supramunicipal, esta práctica de prestación de servicios significa que la mayoría de los trabajadores están subcontratados, lo que empeora sus condiciones laborales y afecta a la estabilidad de los puestos de trabajo. Y la situación se repite en otras corporaciones municipales de gestión del agua como la de Cádiz o la de Valladolid.
Una realidad tozuda
Esta situación de externalización se debe principalmente a que las entidades municipales o provinciales no tienen la capacidad presupuestaria o tecnológica para gestionar directamente el agua urbana, un sector que presenta importantes dificultades técnicas. Esta condición se aprecia sobre todo si diferenciamos dentro del agua urbana entre abastecimiento y depuración: este segundo aspecto de la gestión es manejado casi por entero por el sector privado, ya que es una actividad que necesita mucha investigación y desarrollo, por lo que casi siempre es externalizada por el sector público. Aunque no hay datos oficiales, fuentes del sector calculan que la depuración está en un 80% en manos privadas.
La realidad, a pesar de la defensa a ultranza de la gestión pública que hacen ciertas asociaciones minoritarias, es tozuda: el papel de la empresa privada, con su capacidad tecnológica y conocimiento, es fundamental para la gestión del agua urbana en España. De hecho, los retos más importantes que afronta el sector del agua no están directamente relacionados con ningún modelo en concreto (público, privado o mixto), sino con razones estructurales de mayor profundidad. Y las únicas asociaciones sectoriales con capacidad para negociar con las administraciones públicas las reformas que necesita el agua urbana en España son AEAS y AGA, que agrupan entre ambas a más del 80% de los operadores, incluyendo las empresas públicas de agua más importantes como Canal de Isabel II (Madrid), Egevasa (Valencia), Emasesa (Sevilla) o el Consorcio de Aguas de Bilbao.
Es más, según un estudio sobre el sector publicado por la Fundación Canal en 2017, para hacer frente al desafío más relevante del agua urbana, que es el déficit estructural de inversiones, es imprescindible la colaboración público-privada. Aunque, tradicionalmente, las infraestructuras de agua han sido financiadas por el conjunto de las administraciones públicas directamente vía presupuestos, en la coyuntura actual parece difícil que se puedan movilizar desde el sector público la totalidad de los recursos necesarios.
En ese sentido, un reciente estudio titulado Necesidades de inversión en renovación de las infraestructuras del ciclo urbano del agua en España elaborado por la Cátedra Aquae de la UNED con la colaboración de la Universidad Politécnica de Cataluña señala el déficit en renovación de infraestructuras de agua que sufre España y recomienda duplicar hasta los 4.900 millones de euros la inversión anual.
Ante la dificultad de que estas infraestructuras se financien desde lo público, la única opción parece apuntar a que sean inversores privados los que sufraguen parte de los fondos. Según el informe sectorial elaborado por PwC, existe una demanda creciente de este tipo de proyectos a nivel global y europeo, por lo que parece razonable considerar modelos de colaboración público-privada que permitan desarrollar las inversiones necesarias.
Sin embargo, un análisis del sector agua en España revela que, con el marco regulatorio actual, este sector no es atractivo para canalizar inversiones de fondos privados de infraestructuras. Esta situación contrasta con otros sectores de infraestructuras similares, como la distribución de gas y electricidad, donde ha sido posible captar importantes volúmenes de inversión de agentes financieros.
En resumen, la titularidad de la gestión del agua urbana tiene, en definitiva, poca importancia, y no siempre en la misma dirección, en la consecución de los objetivos sociales y ambientales del sector.
En ese sentido, el Investigador Principal del Departamento de Análisis Económico del Agua en el Instituto IMDEA Agua, Gonzalo Delacámara, afirmaba a nuestro diario en una reciente entrevista: “El debate está mal planteado. Porque pone el foco en la titularidad del modelo de gestión en lugar de ponerlo en los desafíos fundamentales que hay que enfrentar no solo a nivel de ciclo urbano sino de la cuenca en su conjunto. Estamos hablando de la provisión de servicios públicos, de servicios que son regulados desde el sector público y esto no cambia con el modelo de gestión”.
Lo que más urge es una revolución normativa: los principios rectores de la gestión del agua están presentes, de forma dispersa, en todo el ordenamiento jurídico, pero no existe una norma ni un regulador único. Esta particularidad hace casi imposible disciplinar de manera sistemática e integral la gestión del agua en España y dar solución a los problemas que afronta el sector. Por eso, la creación de un marco económico previsible y homogéneo para la prestación de servicios es la verdadera prioridad del agua urbana en España, una realidad que, mientras persista el falso debate sobre lo público y lo privado, será difícil de cambiar.
